|
實施進取性的應對戰略，立足點是調整和改革，其中的核心問題是政府職能轉變。從這一總的思路出發，近中期應著力解決如下一些重要問題。
1.與WTO規則要求相適應，加快建立統一開放、公平競爭的國內市場
——以落實WTO非歧視原則為契機，取消對國內非國有企業的行業準入限制，營造國內各類合法經濟主體公平競爭的市場環境。除了少數關系國家安全和有特定要求的行業需要有嚴格的進入限制外，其他行業原則上都應放開，取消種種基于所有制類型的準入限制。即使在某些需要保留一定進入條件的領域，這些進入條件也應當統一地適用于所有的潛在進入者，不應對不同所有制類型的企業實行差別待遇。
——以落實WTO貿易制度統一實施原則為突破口，消除各種類型的地區性市場分割，遏止地方保護。為此需要進一步調整中央政府與地方政府的關系，合理劃分中央與地方的事權，增強中央政府在維護國內統一市場方面的總體協調能力。應當加強中央對地方的立法、行政和司法監督，及時發現和撤消地方政府制定的與國家法律、法規及WTO規則相違背的地方性法規、規章和政策，保障國家法制統一和政令暢通。對于無視國家法律、法規而刻意實施地方保護、分割市場的行為，應當依法追究地方領導人的法律和行政責任。應當盡快制定《反壟斷法》，修訂和完善《反不正當競爭法》，以法制手段遏止地方保護主義，保證國內市場的統一。同時，應當改革財政轉移支付制度，促進各地經濟的協調發展。
——加快對電信、電力、石油化工、鐵路、民航等具有自然壟斷和公用事業性質的行業進行改革和重組，打破行政壟斷，引入競爭機制，增強企業的國際競爭力。應當在對原有的國有企業進行規范的公司制改造、實現真正意義上的政企分開的基礎上，引入新的經濟主體，鼓勵非國有經濟進入基礎領域，國有資本適度退出，通過加快實現投資主體的轉換，切實引入競爭機制。與此同時，應當針對這些行業自然壟斷的特性，在價格、服務、企業準入和退出等方面形成符合市場經濟要求的新的規制機制。
——采取有效措施，規范市場主體的競爭行為，維系良好的市場秩序。維護公平競爭的市場環境。應當加快修訂相關法律，完善市場秩序的規制體系，加大力度打擊破壞市場秩序的各種違法犯罪行為，對制假售假、偷稅逃稅、走私、詐騙、破壞金融秩序、侵犯知識產權等行為，依法予以嚴懲。同時，應當大力發展自律性市場中介組織，如各種行業協會、商會等，發揮其自我服務和監督功能，使其成為維護市場競爭秩序的自我協調組織。還應當加強信用教育和職業道德教育，積累社會資本，重塑誠信文化，加快建立和健全社會信用制度。
2．加快國有經濟的布局調整，著力解決退出機制問題，為國有企業平等參與市場競爭創造條件
——通過有進有退加快國有經濟的布局調整，重點解決退出機制問題。加入WTO以后，從創造有效率的市場環境，參與國際競爭的角度考慮，國有經濟布局調整的緊迫性進一步加強。國有經濟資源要繼續向關系國家安全、自然壟斷、提供重要公共產品服務等領域集中，同時要加快從缺少競爭力的一般競爭性領域退出。退出機制的不完善是當前國有經濟戰略性調整中的突出問題。要下大氣力，在人員安置、社會保障、資產重組等方面，建立起一套相互配合、行之有效的退出機制。
——解除國有企業的歷史包袱，使其輕裝上陣，平等參與市場競爭。加入WTO后，政府長期對國有企業實行的諸多扶持措施將被取消。另一方面，在不違反WTO規則的前提下，政府通過有效措施，幫助國有企業解除負債率高、富余職工多、企業辦社會等歷史包袱，是完全應該的，也是責無旁貸的。解除這些包袱后，國有企業才能與其他類型企業平等參與市場競爭。
——加快國有企業產權結構和治理結構的改革。除了為數不多的確實需要國家獨資經營的企業外，其他國有企業都應向股權多元化的方向轉變。在已經初步實現股權多元化的企業中，也要重視解決國有股一股獨大、國有股出資人缺位、國有不可交易等問題。在加入WTO后外資和非國有資本進入增加的情況下，應鼓勵外資和非國有資本以購并等方式參與國有企業的改制、改組，以此作為國有資本減持的方式之一。在此基礎上，逐步形成激勵與約束相平衡的、行為可預期的、能夠吸引優秀職業經理人并使之穩定發揮作用的企業治理結構。
3.以切實轉變政府職能為重點，推進政府體制改革，提高政府工作效率，落實依法行政
——適應加入WTO后的新形勢，進一步轉變政府職能，改變政府對經濟事務介入過深、干預過多的狀態。政府的經濟職能應當定位于保持宏觀調控、實施市場規制、完善市場服務、改進收入分配、提供社會保障、加強經濟與社會可持續發展等方面。為此需要進一步明確、分解和規范政府作為公共事務管理者和國有資產所有者兩種職能，政府基本退出對企業經營活動的直接行政干預。繼續加快行政審批制度改革，減少審批項目，健全審批程序，建立與市場經濟體制相適應的科學、高效的現代規制體系。政府的經濟工作重點應當放到維護公平競爭、保護和鼓勵技術創新，降低社會交易成本等方面。
——結合政府職能的轉變，繼續進行政府機構和人事制度改革。應重點加強宏觀調控部門，減少專業經濟部門，加強執法和監管部門。結合壟斷性行業的改革，建立相對獨立的專業的監管機構。在執法監督上，實行決策與執法分開，推廣綜合執法。為適應加入WTO后的新形勢，各級政府都應當建立專門機構，負責宣傳解釋世貿組織規則，并根據中國加入WTO協議的要求審議本級政府各部門的相關政策。進一步加快人事制度改革，完善國家公務員的考試、錄用、任免、培訓、晉升、獎懲、退休制度，建立高效、廉潔、穩定的公務員隊伍。
——以落實WTO透明度原則和相關程序要求為契機，加快行政程序制度建設，統一行政程序，規范行政權力，落實依法行政。應當盡快制定統一的國家行政程序法，通過建立行政聽證、行政公開等一系列完善的行政程序制度，加強對行政行為的程序監督，提高政府行政過程的民主性和透明度，減少行政腐敗，提高行政效率。
——鼓勵行業協會組織的發展，充分發揮行業組織的自我服務、協調和管理作用。盡快通過專門的《經濟協會法》，解決協會組織的法律合法性問題，制定扶持協會發展的稅收政策，放松協會組織的審批程序，割斷行業主管部門與各級行業協會的行政隸屬關系，停止指定協會領導人的做法，督促落實授權給行業協會的職能，從而使協會組織一方面能夠協助和推動政府研究產業競爭、發展與合理保護的對策，加強貿易政策的管理；另一方面能夠協調和幫助企業增強自我保護意識和能力，規范自身的貿易行為，積極應對各國采取的貿易保護手段，利用WTO的有關規則，保護自己的合法權益。
4.分類推進產業調整，以多種方式有效提升中國產業的競爭力
——面對加入WTO后的新形勢，中國農業的發展戰略上應當實行重大轉變，即從自給自足型農業向市場競爭型農業轉變，從增產型農業向質量效益型農業轉變，從依靠傳統技術轉向傳統技術與現代技術相結合轉變，從勞動密集向勞動密集與資本和知識密集相結合轉變，從依靠資源消耗型的增長方式向重視生態保護、可持續發展的增長方式轉變。在此基礎上，要抓緊改革目前部門分割、行業壟斷、地方保護主義嚴重，農產品生產、加工、流通與內外貿脫節，職能重疊、環節過多的農業管理體制，在明確界定政府職能的基礎上，加強中央的統籌協調和宏觀調控的職能；借助WTO規則中“綠箱政策”、
“微量允許”等條款，增加對農業的政策支持；建立農業安全保障體系，采取措施弱化市場開放所帶來的沖擊；積極發展農業產業化經營，鼓勵大糧商、大畜牧商等農產品大企業的發展；建立符合WTO規則的農產品出口促進支持體系。
——中國制造業的發展必須要有全球眼光，在發揮自身比較優勢和有利于國內產業升級的結合點上，培育出一批中長期內在國內外市場具有強競爭力的產業。對加入WTO后所受影響不同的行業，應采取不同的調整和發展戰略。對于那些近期和中長期都具有競爭優勢的行業，應鼓勵其中的企業在研發、品牌、組織結構等方面拓展新優勢，形成長時期可持續的核心競爭力。在這些行業中，最有希望成長起一批具備很強競爭力的大企業，包括若干具有全球影響力的跨國公司。這些大企業將是中國未來參與國際競爭的主力。對那些近期受一定沖擊，但中長期具有廣闊發展前景的行業，應當加快開放市場，鼓勵競爭，發掘需求潛力，促進由弊到利的轉化。對那些在可預見的將來缺少發展潛力的行業，可采取收縮戰略，對此政府應實施必要的產業援助政策。
——服務業在中國具有較農業和制造業更大的發展潛力。在加入WTO的新形勢下，對服務業首先要強調的是發展。在WTO文件提出的140多種產品中，中國只能提供40種。與發達國家相比，中國的傳統服務業（傳統的物流及餐飲旅館業）比重較大，現代服務業（金融、保險、電信及商業服務等）比重較小。中國應借助于外資進入帶來的示范效應，擴大服務業門類，增加服務業產品，提升現代服務業的比重。其次，要加快服務業組織結構的調整。要在一些兼有自然壟斷和行政性壟斷的行業（如金融、電信），盡可能地引入競爭，促進行業內的競爭；另一方面，加快推進一些行業（如商業、飲食業、旅游業等）內的兼并重組，提高其行業集中度。再次，政府應對服務業的發展在技術創新、培訓教育等方面提供支持；根據世貿組織的相關保障條款，可對外國服務和服務提供者的市場準入進行必要限制，以對中國國內的幼稚服務業提供適當保護。
5.加快立法和司法體制改革，建立與WTO規則和國際慣例相適應的法律體系。
——通過國內立法，積極穩妥地解決WTO協議和規則的國內適用問題。首先要按照加入WTO所做的承諾，繼續全面清理和修訂現行的法律、法規和政策，切實落實市場準入和非歧視原則。其次要加快反傾銷、反補貼、保障措施和技術標準立法，將WTO協議和規則允許的保護手段法律化、制度化，運用WTO規則所賦予的權利，維護我國的國家利益和國內產業和企業的正當權益。同時，應當盡快改革立法體制，完善立法程序，建立利益相關方參與立法過程的機制，加強立法工作的民主性和透明度。還應當加大法律、法規和規章的透明度，明確規定行使法律、法規、規章及其他規范性文件對外公布權和通知權的主體、方式和程序，增強法律法規的統一性和公開性。
——加快行政復議制度的改革，增強行政復議的效率和公正性。改革的重點是落實自然公正原則和正當程序原則，建立統一、獨立的行政復議機構，保障專職復議人員的相對獨立性，使其在工資待遇和職務升遷等方面不完全受行政首長的控制；增加復議程序的透明度，落實復議聽證制度、回避制度、當事人質證和辯論制度、公開制度和告之訴訟權利制度等。應當擴大行政復議的范圍，將內部行政行為和絕大多數抽象行政行為納入復議范圍。應當建立和完善律師參與行政復議的制度，并通過司法審查確保對行政復議的監督。
——適應WTO規則中司法審查原則的需要，完善我國司法審查制度。應當迅速修改國內相關立法，取消不適當的行政終局裁決制度，確立司法最終解決原則。使當事人對行政裁決結果不服的，都可以提起行政訴訟，由司法機關對其做出最終裁決。應當擴大司法審查的范圍，將行政機關的抽象行政行為納入司法審查的范圍，使各級政府行政部門制定的行政規章、規定及其他規范性文件接受法院的合法性審查。應當通過改革，確保公正、客觀和高效的司法審查程序，完善司法審查的證據規則和法律適用規則，增加司法審查裁判的透明度，提高司法審查的效率。
——改革司法管理體制，強化司法機關的獨立性，提高司法效率，確保司法公正。在改革中尤其要從根本上解決當前存在的司法權地方化和行政化的弊端。首先應當加強司法機關的外部獨立，減少法院在人事和財政經費上對地方政府的依賴，減少地方黨委和人大對司法活動的干預，追究干預司法審判活動者的法律責任。其次，要加強法院的內部獨立，落實法院之間的層級監督，改革法官的等級制和審判委員會制度，建立法官不可更換制度和長期任職制，保障法官獨立自主地行使審判權。改革法官的選任制度，嚴格按照《法官法》的規定選任法官，提高司法人員的質量。進一步改進法院審判程序，加強公開審判的力度，消除司法腐敗。
6.加快社會管理體制改革，減少入世后的產業調整沖擊，保護弱勢群體，保持社會穩定
——結合就業導向的增長策略，清除體制障礙，強化就業服務，推進勞動力結構性轉移。應加快戶籍制度及其他相關制度的改革，逐步給進城農民在就業和生活等方面以平等待遇；加快養老、醫療等社會保障制度改革，使其盡快覆蓋各種所有制類型的企業，消除不同所有制之間的人員流動障礙；規范非國有部門在勞動時間、安全保護及勞動報酬等方面的行為，確保勞動者合法權益，解除國有部門勞動力向非國有部門轉移的后顧之憂。政府應當強化就業信息發布、政策指導、職業培訓、職業介紹等就業服務，可考慮結合政府機構改革和事業單位改革，以現有的社團組織和有關事業單位為基礎，通過政府政策扶持，培育非營利的公益性職業介紹及培訓體系。
——建立有效的基本生活保障體系，防范短期內大規模貧困問題的出現。應當加強對貧困群體的直接救助與扶持力度，切實保障貧困人口的基本生活。在城鎮，應進一步完善城鎮居民最低生活保障制度，加大各級政府財政投入，對部分困難地區實施更有力的轉移支付。同時，積極穩妥地推進對貧困人群的基本醫療及教育救助。在農村，應當繼續強化扶貧工作，并在有條件的地區建立和推廣農村居民最低生活保障制度，逐步使農村扶貧制度化、規范化。
——規范勞資關系，加強對弱勢群體勞動權的法律保護。盡快出臺適用于各類企業的統一的《勞動合同法》，調整、修正不符合國際慣例或新形勢要求的法規和政策，使政府對就業和勞資關系的管理全面納入法制的軌道。應在各類所有制企業中廣泛建立工會組織，加強工會的能力建設，增強工會在勞動者的權益保護和勞資關系協調中的作用。在加強對勞動者的自身權益保護意識教育的同時，廣泛建立非營利性的職工法律援助中心，無償地或低成本地為勞動者提供法律援助，保護勞動者的合法權益。
——建立有效協調各階層利益的機制，增強政府的社會沖突管理職能，促進政府與不同利益群體的溝通和交流，為不同利益群體創造利益表達和政治參與的制度化渠道，全面改革和發展自治性社會中間組織，建立起有效的與社會多元發展趨勢相適應的多渠道、多層次社會利益協調和矛盾緩沖機制，促進社會穩定和全面發展。政府應當為社會服務組織的發育創造寬松的環境，通過發展國家與社會之間的“伙伴”關系，調動各方面的力量來緩解弱勢人群面臨的生活壓力。
7.繼續擴大內需，保持宏觀經濟穩定，為加入WTO后的調整和改革創造良好的外部環境
——重視宏觀經濟穩定對加入WTO后的調整和改革順利推進的作用。去年以來，全球經濟增長放緩，國內擴大內需也面臨不少制約因素。能否有一個穩定的、增長速度較快的宏觀經濟環境，對加入WTO后的調整和改革非常重要。如果增長速度掉下來，調整和改革中難以避免的就業、收入分配、產業重組等矛盾將會加劇，使局面復雜化，從而錯失加入WTO后本來可以利用的寶貴機遇。
——繼續實行和改進有助于擴大內需的宏觀經濟政策。在繼續實行積極財政政策的同時，要關注提高國債資金的使用效率，并考慮將部分資金的使用與加入WTO后的調整和改革有機結合起來。另一方面，應研究采取適當的減稅和收入再分配政策，進一步提高宏觀政策的擴張效應。
——更重要的是應將重點轉到完善擴大內需的微觀基礎上來。為此應采取一系列得力措施，如加快住房制度改革，調整汽車消費和產業進入政策，著力培育住房、汽車以及旅游、信息、教育等新的消費增長點，以消費結構升級帶動產業結構升級；制定和實施正確的城市化戰略，加強城市基礎設施建設，在農民進城問題上貫徹國民待遇原則，拓寬農民進入非農產業和城市的渠道；在落實WTO原則放寬市場準入的同時，應加快金融體制改革，調整金融政策，為各類企業平等地提供有效金融服務。
8.加強制度建設，在開放中維護國家經濟安全
——建立國家經濟安全預警指標體系，監測國家經濟安全形勢，及時提出維護國家經濟安全的相應防范措施。制定國家經濟安全法規，如現代網絡系統安全法等防御性安全法規和國家經濟緊急動員法等應急性法規，完善國家經濟安全的法律制度保障。應當在嚴格按照WTO協議和規則開放市場的同時，結合反壟斷措施，建立對國內市場集中度的監控機制，通過確保充分競爭，防范外國企業或外國商品在一些關鍵性產品市場形成潛在的操縱能力。同時，為了防止出現關鍵性經濟資源過分對外依賴的局面，應當根據我國的資源占有和需求情況，建立一定規模的國家經濟資源戰略儲備和保障體系。
——加快國內相關制度建設，防范國際經濟波動對我國經濟可能產生的沖擊；同時加強國際合作，通過維護國際經濟安全實現國家經濟安全的目標。加入WTO以后，隨著我國經濟更大程度地融入全球經濟體系，國內經濟對國際經濟的依賴性將會增大，國際經濟波動對國內經濟的影響也將會大大增強，國家經濟安全也因此會越來越多地依賴于國際經濟安全。作為發展中的大國，中國一方面應當加快國內制度建設，通過加強金融監管、強化宏觀調控，建立靈活有效的匯率和利率政策和機制等措施，提高整體經濟對國際經濟危機的制度反應能力，減弱或消除國際經濟波動對我國經濟的影響；另一方面，中國應當以積極主動的態度參與國際事務，在充分遵守國際準則和各種多邊、雙邊協定的基礎上，參與國際經濟新秩序的建設，推動國際經濟合作和政策協調，通過減少國際經濟體系的風險和波動，維護國內經濟的穩定和發展局面。(《中國發展高層論壇2002》報告/國務院發展研究中心課題組)
|